對超級平臺和大型平臺企業提出更高的合規要求，強調其引領公平競爭方面的主體責任，是社會經濟發展的現實需求，此舉能為平臺企業在未來發展確立穩定的制度框架。

文 |《財經》E法 樊瑞

編輯 | 朱弢

什么樣的平臺屬于超大型平臺，它們需要承擔哪些責任？

10月29日，市場監管總局公布《互聯網平臺分類分級指南（征求意見稿）》（下稱《分類分級指南》）和《互聯網平臺落實主體責任指南（征求意見稿）》（下稱《主體責任指南》），并向社會征求意見。征求意見的截止日期為11月8日。

這是中國首次作出明確的平臺分類、分級標準，并針對平臺企業提出35條具體的主體責任，包括公平競爭示范、平等治理、開放生態等具體內容，其中更是對超大型互聯網平臺經營者單獨提出9條合規義務。

受訪專家表示，近期中國進入平臺經濟領域立法加速期，不斷涌現出立法、修法和規章。兩份指南的出臺主要是為了回應平臺經濟發展中遇到的新問題，其中對超大型平臺企業提出更高的合規要求，強調其引領公平競爭方面的主體責任，是社會經濟發展的現實需求，此舉能為平臺企業在未來發展確立穩定的制度框架。

01

超大型平臺承擔“守門人”責任

《分類分級指南》對平臺進行了分類和分級。其中以平臺連接屬性和主要功能為出發點，將互聯網平臺分為六大類：網絡銷售類平臺、生活服務類平臺、社交娛樂類平臺、信息資訊類平臺、金融服務類平臺、計算應用類平臺。

從用戶規模、業務種類、經濟體量、限制能力四個方面出發，將中國互聯網平臺分為超級平臺、大型平臺和中小平臺三級。這是首次明確根據平臺規模進行分類，提出超級平臺的概念。

超級平臺是指平臺有超大用戶規模、超廣業務種類、超高經濟體量和超強限制能力。具體標準是指在中國的上年度年活躍用戶不低于5億，核心業務至少涉及兩類平臺業務，上年底市值（估值）不低于10000億人民幣，具有超強的限制商戶接觸消費者（用戶）的能力。

大型平臺是指在中國的上年度年活躍用戶不低于5000萬，具有表現突出的平臺主營業務。上年底市值（估值）不低于1000億人民幣，具有較強的限制商戶接觸消費者（用戶）的能力。

根據《主體責任指南》的規定，包括超級平臺和大型平臺在內的超大型要承擔更大的平臺責任。在平臺應當承擔的35條主體責任中，有9條專門指向超大型平臺，包括公平競爭示范、平等治理、開放生態、數據管理等內容。

浙江省公共政策研究院研究員高艷東表示，超大型平臺用戶量龐大大，無論是平臺行為還是用戶行為，都可能造成巨大的影響，甚至影響社會穩定，因此需要比一般小型平臺承擔更多的義務和責任。“平臺越大，責任越重大，指南中超級平臺可謂承擔了‘超級責任’”，高艷東指出，重視、厘清超級平臺的責任，規范超級平臺的公平競爭，可以為互聯網行業的治理提供有效的管理方案，促進互聯網行業健康、有序、公平的發展。

《比較》雜志研究主管陳永偉表示，關于對超大型平臺如何監管，國際上并沒有完全達成共識。所謂的“守門人”制度是一個比較一致的思路，即對于那些體量較大、掌握關鍵渠道的平臺賦予更多責任。歐盟的《數字市場法》《數字服務法》，以及美國的幾個法案，都是類似思路。陳永偉指出，歐美立法過程十分緩慢，這些制度現在大多還停留在紙面上，最后是否能通過還未有定數，“從這點上看，中國或許比歐美更有行動力”。

對于分類分級的作用，除了明晰企業相應承擔的責任，中國社科院大學副教授韓偉在反壟斷法視角下進行了相應解讀，《分類分級指南》對于反壟斷法框架中的相關市場界定具有一定的參考作用（個案中仍應基于替代性原則進行分析），同時，這份指南也有助于具體案件中對特定平臺市場力量進行評估。

韓偉指出，除了針對不同平臺強調了多種類的經濟責任，還強調了社會責任和環保責任，這也符合當前各國對可持續發展議題不斷重視的趨勢。

那么，超大型平臺是否會承接更大的合規壓力？北京大學法學院副院長薛軍向《財經》E法指出，企業可以《主體責任指南》為清單，建立起清晰的合規經營體系，“具體包括公平競爭、知識產權保護、消費者保護、未成年人保護和環境的責任。這對平臺來說并不是件壞事，平臺根據自己的影響力，要明確對應自己的責任”。

薛軍還表示，兩份指南除了對平臺產生影響，還會對一些勞動者、特殊的弱勢群體、未成年人、中小企業等都會帶來巨大影響，會使得中國平臺的合規經營理念得到提升。

02

確立穩定的制度框架

據市場監管總局解釋，出臺這兩份指南的目的主要為科學界定平臺類別、合理劃分平臺等級，推動平臺企業落實主體責任，促進平臺經濟健康發展，保障各類平臺用戶的權益，維護社會經濟秩序。

薛軍表示，兩份指南主要是針對中國目前平臺經濟的發展的現狀，為未來平臺經濟發展確立穩定的制度框架，“現在的主要問題是平臺間的類型規模差別很大，不能用單一的制度框架對平臺提出同樣的要求”。

薛軍指出，在現實生活中，各種平臺的規模、社會影響力以及對各類主體的控制能力千差萬別。兩份指南區分超大型平臺與其他平臺，針對二者提出共同但有區分的監管要求，讓超大平臺承擔更加嚴格的平臺責任，破解了以前監管籠統的問題，能讓監管舉措更有針對性、更加精確。

近年來，中國的平臺經濟得到前所未有的發展，但同時也出現一些問題。清華大學社會科學學院經濟學研究所副所長王勇為中國經濟網撰文指出，互聯網平臺是數字經濟的基礎設施，是數字經濟和實體經濟融合發展的關鍵環節，是各類數字經濟活動的組織者、協調者。伴隨著數字經濟發展，互聯網平臺越來越廣泛參與到資源配置中來。

根據中國信息通信研究院數據， 2015年-2020年，中國超10億美元的互聯網平臺總價值由7702億美元增長到3.5萬億美元，年均復合增長率達35.4%。在互聯網平臺快速發展的同時，也帶來了侵犯用戶隱私、濫用市場支配地位、資本無序擴張等諸多問題，影響了數字經濟的健康發展。

王勇表示，當下世界各國都在完善關于數字經濟和互聯網平臺的監管規范。一方面加強立法，出臺相關的法律法規；另一方面則是轉變監管思路，從事后的調查懲罰，轉向事前、事中的全鏈條監管。兩份指南正是基于中國數字經濟發展現實，通過借鑒國際監管思路，來科學界定平臺類別、合理劃分平臺等級。

陳永偉指出，兩份指南有國內和國際的雙重意義。從國內看，中國經濟正在經歷從高速發展向高質量發展轉型，在高質量發展階段，數字經濟將是重要的引擎和動力。為了讓數字經濟更好發展，就必須對數字經濟的重要主體——平臺做好規范。“從這個角度看，兩份指南其實就是要回應在發展數字經濟的過程中，如何解決規范這個難題。”他同時表示，從國際看，目前對平臺經濟的規范是世界性問題。作為數字經濟規模第二大的國家，這兩個文件也為破解平臺治理難題提出中國方案，讓世界聽到中國聲音。

03

如何與其他法律銜接？

《主體責任指南》提及的主體責任中，也強調反壟斷、反不正當競爭和個人信息保護，應當如何理解兩份指南與其他法律的銜接問題？應當如何理解其法律效力？

韓偉指出，數字經濟發展使得全球競爭規則、數據規則和消費者保護規則競合趨勢愈發明顯。有別于《平臺經濟領域的反壟斷指南》，責任指南涉及多部現行法律、法規，具有統合屬性，與歐盟《數字服務法》草案有一定共通之處。

韓偉強調，最終出臺的《主體責任指南》在落實過程中仍需區分法律責任與社會責任，比如針對超大型平臺的責任指引，仍可能回歸到反壟斷法框架下的濫用市場支配地位規則體系之中。

對外經貿大學數字經濟與法律創新研究中心主任許可指出，從性質上來說，指南是一種規范性文件，不能設定行政處罰條款，從法律效力上來說，違反指南不會直接引發行政處罰。但他表示，指南依然是很重要的監管信號，如果不按照指南做合規，企業可能會被監管部門約談或受到其他行政指導的舉措。

在11月1日實施的《個人信息保護法》第58條規定“提供重要互聯網平臺服務、用戶數量巨大、業務類型復雜的個人信息處理者”要承擔更重要的平臺責任，其中所指的個人信息處理者是否對應著此次平臺分類中的哪一類？在許可看來，《分類分級指南》中的分級標準與《個人信息保護法》中的平臺，不具備直接的對應關系，“從比較法上看，兩者都借鑒了歐盟《數字市場法》，相互可能有一定的參考意義，但不能直接劃等號”。他指出，對于《個人信息保護法》中提到的平臺規模具體標準，未來可能由網信辦牽頭，協同相關部門出臺具體的細則。

許可認為，對于讓不同級別的企業承擔不同的責任這一做法，還需要做進一步理論分析和實證研究。他指出，按照傳統的市場規制理論，所有市場主體是平等的，應當遵循統一的行為規則、履行同樣的義務，只有具有市場支配地位的企業，才應承擔反壟斷法下的特殊義務和責任。

“現在新建一套針對超大型平臺的規則，跳出了傳統反壟斷法的框架，在平臺經濟興起的背景下，有著積極意義，但對于它們的特殊性，對分類依據和承擔更多責任的類型與限度還需更一步論證。”許可表示，平臺企業的新問題需要新的治理思路，如果只是延續反壟斷法的框架，將反壟斷法下的義務和責任直接擴展到平臺上，可能并沒有真正回應數字經濟時代帶來的新挑戰。他還指出，實際上近些年的中國數字經濟跟之前相比并沒有太大的變化，“唯一發生變化的是監管思路，監管層對于風險的認知和判斷發生了變化。”

04

對超大型平臺的強監管趨勢

近期以來，數字經濟領域的立法動作密集，涵蓋反壟斷、算法、數據出境、電子商務，以及知識產權等領域。

高艷東對此指出，現階段中國平臺經濟在總體上呈現出壟斷與競爭并存的局面，平臺經濟網絡效應強，問題復雜多樣，當涉及具體的壟斷行為、不正當競爭行為時則需要做具體分析，因此國家需要不斷細化規則，力圖指引平臺經濟有序、良好、健康發展。

他同時指出，不獨中國，各國涉數字經濟的立法節奏也在加快，涉及面很廣，大部分立法都從用戶權益保護、數據安全、國家安全等角度入手。

薛軍表示，平臺經濟領域的立法主要是應對新的問題，在經過一個密集的規范出臺之后，可能會迎來一個相對穩定的時期，下一階段的重點將是以這些法律法規為依托，建立起常規性的監督體系。

當平臺經濟對人們生活產生越來越重要的影響，對平臺應遵循什么樣的監管思路？

韓偉向《財經》E法介紹了域外主要司法轄區的經驗，主要體現為競爭和管制兩種不同的思路，其中競爭思路為普遍選擇。

韓偉解釋，競爭思路更側重讓市場機制更多地發揮作用，試圖通過競爭法為核心的市場監管規則的完善與執法，確保市場競爭機制的功能有效發揮，從而對大型平臺施加足夠的市場約束，進而克服市場失靈。

管制思路則認為大型平臺導致的問題，即使在競爭法優化基礎上能夠推動市場競爭機制功能有效發揮，市場失靈仍不能有效解決，需要對特定平臺直接施加規制措施。

在競爭思路方面，主要是部分國家高度重視反壟斷規則的完善，比如德國《反對限制競爭法》第10次修訂稿19a條確立“顯著跨市場競爭影響力經營者”并附加了特定義務，法國競爭執法部門近年也強調“結構化數字平臺”的概念。美國眾議院2021年6月發布的系列反壟斷新法草案設立了開放、非歧視等系列義務，適用對象則限定為滿足具體要求的大型平臺。

管制思路以歐盟《數字市場法》草案為代表，作為歐盟競爭法的補充，該法案主要針對滿足特定要求的“守門人”設定特定義務。

“全球市場經濟發展的趨勢是管制領域越來越少，競爭領域越來越多，因為競爭政策的基礎性地位是一國市場經濟發展水平的核心體現，但在超大型平臺監管的上，近年的確出現了強化管制的趨勢。”韓偉指出。

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